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關于“三農”改革的那些爭議

發布時間:2015-05-07 13:30

  隨著經濟發展進入新常態,中央對深化農村改革、加快推進農業現代化提出了新的要求:著重轉變農業發展方式,實現資源環境的可持續發展。

  今年的中央一號文件更是明確指出,要主動適應經濟發展的新常態,按照穩糧增收、提質增效、創新驅動的總要求,繼續全面深化農村改革,全面推進農村法治建設,推動新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展,努力在提高糧食生產能力上挖掘新潛力,在優化農業結構上開辟新途徑,在轉變農業發展方式上尋求新突破,在促進農民增收上獲得新成效,在建設新農村上邁出新步伐。

  改革成效既取決于落實的力度,也取決于破解難題的技巧。隨著農村青壯年勞動力大規模從農業轉向非農業、從鄉村向城鎮流動,今后誰來種地?國家正在推進土地確權登記,農村土地流轉也在加速,農地會流向何方?資本大規模下鄉后,如何參與農業?帶著這些問題,《財經國家周刊》記者日前專訪了中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文。

  轉變農業發展方式

  《財經國家周刊》:2015年的政府工作報告數十次提到了“三農”,并且以較大篇幅針對農業和農村未來發展建設提出了方案部署,并制定了量化目標。你認為今年的農業、農村工作中最重要的任務是什么?

  陳錫文:今年農業、農村工作最重要的任務是加快轉變農業發展方式,加快建設現代農業。

  之所以要把加快轉變農業發展方式放在很重要的地位,主要原因有三個:第一,農業的生產成本不斷上升,土地租金、勞動力價格、投入品價格、農村購買服務的價格都在節節攀升,成本上升就會導致價格不斷上升。

  價格上升就帶來第二個問題,達到某一臨界點后,國內農產品價格就會高于國際市場價格,這將使我國農產品失去國際競爭力。

  第三,長期以來,中國人多地少,為了吃飽飯不得不追求糧食產量,這就給農業資源施加了太大壓力,對農村環境造成了問題,譬如長期無節制地毀林毀草開荒,圍湖填河造地,使生態系統受到嚴重破壞;不斷增加化肥、農藥、農膜的使用以及亂燒亂扔農業廢棄物,使農業農村環境受到嚴重污染。只有解決這3個問題才能從長遠上保持農村、農業發展,所以我們必須要轉變農業發展方式。

  《財經國家周刊》:在中國經濟進入提質增效“新常態”的大背景下,我國農業發展也到了從注重產量的粗放發展向更加注重效益的集約發展轉變的新階段。如何切實做到轉變農業的發展方式?

  陳錫文:新常態反映在農業領域,表現為農村經濟發展的速度變化、結構優化和動力轉化,歸根結底是要加快轉變農業發展方式。

  一是要走出一條資源節約型、環境友好型的農業發展道路,不能片面地追求產量、毀壞環境。二是要加快農業結構調整,延伸農業產業鏈,把更多的農產品增加值留在農村。第三,通過改革創新健全農業體系,使它更加具備活力。

  隨著農村青壯年勞動力大規模從農業轉向非農業,今后誰來種地?國家正在推進土地確權登記,農地會流向何方?資本大規模下鄉后,如何參與農業?《財經國家周刊》記者專訪了陳錫文。 陳美群/攝2014年5月14日,廣東佛山,當地農民在稻田里插秧。

  《財經國家周刊》:在新常態下,如何加快農民增收致富步伐?

  陳錫文:從現在農民收入結構來看,40%左右是來自家庭經營;40%是來自農民的工資性收入;20%是轉移性收入和財產性收入。

  農民增收要多條渠道努力共同促進。除了要發展農業讓農民增加收入,還要通過工業化、城鎮化的帶動,讓更多農民能在非農產業中有就業的機會,有更好的收入。

  其中尤其要注重健全農業全產業鏈和拓展農業多種功能,促進農村一、二、三產業的融合發展。除了財政投資之外,還要通過改革創新、科技創新和一系列的具體辦法來幫助農民的增收。

  工商資本“種地”

  《財經國家周刊》:國家鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業,工商資本密集下鄉務農,過程中也出了不少問題,譬如土地經營“非農化”、“非糧化”現象。如何看待工商資本“種地”?

  陳錫文:工商資本進入農業,不能一概而論。比如大型養殖廠,單個村委會是搞不起來的,有的投資要幾個億,只有與工商企業合作。但是一個企業把幾百畝、幾千畝甚至上萬畝土地租過來,雇農民種地,種得好嗎?

  為什么包產到戶能搞好?人民公社時是大鍋飯,農民說,地是村子的,不是我的,收獲的糧食也不是我的,就沒有用心去做的動力了。而實行承包到戶以后,農民知道這些都是自己的,就會精心去干。現在又來了,企業種地,這個地是農民的,公司租了,等于這地使用權管理權是公司的,收獲的糧食是公司的,公司雇傭農民,但是能看住農民好好干活嗎?

  全世界的農業雇農都不行,因為農業與工業不一樣,工業有嚴格的標準和檢測,但農業只能等一年后收獲的時候,才發現產量不行,這個時候公司投資可能已經是一塌糊涂了。

  《財經國家周刊》:現在也有的地方政府支持公司資本進入農業生產,你怎么看?

  陳錫文:政府過度干預不是好事。有很多地方說集中一百畝地,每畝就補貼多少錢。有的企業就是沖著補貼去的。真正做過農業的人都知道,種地這件事不是靠雇工能解決的,你管不住人家的。

  《財經國家周刊》:理論界不少人士提出,農業改革應該建立大農場,公司治理,學習“美國模式”,你怎么看?   陳錫文: 2014年,中央發文件鼓勵和支持社會資本到農村去發展適合企業化經營的農業。但有些農業項目適合公司化經營,有些不適合。

  生產糧棉油的“大田”,放眼全世界看,有多少是公司化經營的?有多少是家庭經營的?事實是美國、澳洲、南美洲等地農田面積規模很大,但還是家庭為單位經營的占多數。家庭的好處是它是一個利益共同體。

  以我國現在國力和科技水平,建設大農場,生產效率一點不比美國差。如果去東北黑龍江去看現代化的大農場,生產水平、技術水平都不比發達國家遜色。問題在于中國的“三農”,有獨特的國情,改革不能急。

  農村還有6億多人,2.3億個農村家庭,一戶人家9畝地都不到。要想達到美國農場均100畝的規模,就需要10個家庭中9個流轉土地,減少90%的農民。這就意味著農業需要提高效率、擴大規模,農民則需要依靠城鎮化的過程中被逐步吸納走。

  農地流轉

  《財經國家周刊》:今年政府工作報告中指出,做好土地確權登記頒證工作,審慎開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度、集體產權制度等改革試點。目前土地確權的面積有多大?

  陳錫文:截止到2014年6月底,中國農村流轉的土地經營權總面積是3.8億畝,占到28.8%。把土地部分和全部流轉給他人使用的農戶接近6000萬戶,占全部承包農戶的26%。

  土地流轉試點改革今年已進行到第3年,計劃5年完成。有些地方可能存在技術難題,比如丘陵山地,要進行確權的時間和成本相應都需要更多。從目前各地反饋來看,推進還是比較順利的。

  《財經國家周刊》:你如何看現在土地確權暴露出的一些問題?

  陳錫文:確權是為了保障農民的權利。比如可以保障農民的承包權,這是物權,有了物權,拿到了土地確權證,農民在土地流轉或抵押的時候,就不用擔心土地稀里糊涂被弄沒了。

  矛盾自始至終都存在。有人會把一些矛盾歸結于由土地確權引出的,其實這些矛盾本來就存在,只不過是通過確權顯現出來。很多矛盾是農戶與農戶之間或農戶與村之間的,甚至有些矛盾是家庭內部的,比如分家,女兒外嫁等。這些都不是確權產生的矛盾,都是靠村民自己解決。但是還有一種情況值得注意,就是有的基層干部不愿意確權,認為會影響到自己的權力。

  《財經國家周刊》:推進土地流轉應該注意哪些問題?

  陳錫文:近年來,國家通過確權、登記、頒證工作,穩定了農戶對集體土地的承包經營權。同時,在明確農村土地的集體所有權和穩定農戶的土地承包權基礎上,進一步放活了農地的經營權,促進了農村土地經營權的依法、自愿、有償流轉,多種形式的耕地適度規模經營在各地得到了因地制宜的發展。

  隨著工業化、城鎮化的穩步推進,我們又對土地的流轉給予相應的法律保護、制定相應的政策,讓農民自己去做選擇,在這個基礎上,一定會逐步擴大土地流轉,逐步發展適度規模經營。但是也要注意,這個過程中,切忌拔苗助長。

  土地流轉的過程中,要避免隨便瓜分,也要避免通過行政手段強制推行。農民流轉土地一定有自己的考慮,如果他覺得務工經商有更好的收入,愿意把土地流轉給別人,那沒有問題。如果他沒有更好的收入,政府強制他流轉,某種程度就是剝奪他的權利。

  《財經國家周刊》:關于宅基地改革的爭論由來已久,大致分為兩派。一派主張宅基地應該像農用地那樣盡快入市。而另一派則反對宅基地入市。你怎么看宅基地改革?

  陳錫文:宅基地首先是集體經濟組織的成員權。宅基地最基本的制度特征有兩點:第一點,必須是本組織的成員,才可以在本組織申請宅基地,比如,城里人到了農村,怎么給宅基地?獲得宅基地是一種集體經濟組織成員的權利。

  第二點,宅基地制度本質上就是一種保障性住房制度。農民的宅基地和農民的住房都是保障性住房,進不進市場?怎么進市場?這是個大事。目前城里也有保障性住房,也不是都可以進市場的。

  《財經國家周刊》:宅基地制度非常具有“中國特色”,它形成于人民公社時期,距今已經有60年歷史。目前我國法律仍然明確規定宅基地土地所有權歸集體所有,農民只有使用權,因此銷售宅基地屬不合法行為。宅基地制度未來該如何改革?

  陳錫文:宅基地制度改革實際上有兩層含義:一是在城鎮化后,農民失去了宅基地,住房如何保障的問題。二是不在城鎮化范圍內,如何確保農民的宅基地權益不受侵犯。

  如果城鎮化后,把村莊并入城市了,農民原來的住房沒了,城鎮化過程有責任有義務給農民提供更好的居住條件。但是,如果城里人想到農村買房,至少是第二套閑適用房。這樣做既違背城鎮化規律,國家資源也支撐不了。

  宅基地不應上市銷售,這既是法律的規定,也是對經濟規律的遵從。但是今后宅基地也必然改革,但無論如何改革,農民住房、農村發展都應該首先得到保護。

  隨著城鎮化建設,現行的宅基地制度已經難以為繼了,我們要研究新的制度,但這個制度必須保障農民繼續有房住,但不一定是一戶一家頂天立地了,也可以是公寓樓。

  惠農支出

  《財經國家周刊》:“三農”問題一直是我國經濟發展中的一大難題,為了更廣泛地保障和改善農民的生產和生活,改革開放以來,我國政府推出一系列惠農支出。經濟進入新常態后,有人擔心財政收入增速的下降會影響中央對“三農”問題的投入。惠農支出是否會有變化?

  陳錫文:國內經濟增長進入新常態后,財政收入的增長也進入新常態,過去財政在高速增長的情況下,每年都拿出不少錢來用于各個方面的支持和補貼。2003年,國家的“三農”開支是2300多億元,2014年對“三農”的總開支達到了13700多億元。

  關于“惠農支出”,總理在政府工作報告中講得很清楚,財政再困難,惠農政策不能削弱只能加強,支農資金只能增加不能減少。

  去年財政雖增速減緩,但絕沒有到拿不出錢增加農業投入的程度。

  《財經國家周刊》:今年一號文件提出把提高農業補貼政策效能作為促進農民增收的方式之一,要保持農業補貼政策的連續性和穩定性,充分發揮政策惠農增收效應,并繼續實施種糧農民直接補貼、良種補貼等政策。在新常態下,涉農補貼應該如何提高補貼效率,讓真正需要補貼的人群受益?

  陳錫文:農產品目標價格改革必須從實際出發,它是一個“帶電作業”。在這個過程中不能讓糧食有大的起伏,不能讓農民收入減少。

  WTO成員國對農業的支持保護受到WTO規則的約束,當下我們在農業某些方面的補貼已到達了8.5%的邊緣。

  我們現在的補貼中也有問題,經常有專家說這個補貼不好。事實也是這樣,所以下一步補貼本身也要改。現在補貼面臨的問題是一方面要總結過去的經驗教訓,對補貼制度進一步完善;另一方面,國家也要進一步加大支持的力度。

  《財經國家周刊》:據了解,為了加強對本國農業的支持和保護,國際上一個通行的辦法就是把對農產品價格的補貼轉化成對農民收入的補貼。如何看待這種做法,是否對我們有所啟發?

  陳錫文:我們現在也正在考慮這個問題,在新疆對棉花、在東北對大豆實行目標價格補貼,就是想把價格補貼分解掉,把補貼從價格中分離出來,讓價格根據供求市場來決定。對農民賣的農產品價格低于目標價格的這塊差額,由政府進行直接的補貼。

  結果顯示,去年在新疆實施的棉花目標價格補貼與東三省、內蒙古東部地區實施的大豆目標價格補貼相比,棉花直補的效果更好一些。

  這主要是因為籽棉賣不出去,必須賣給軋花廠,而軋花廠經過脫籽之后才能進入市場,這樣棉花所銷售的市場是固定的,棉農不能隨便挑著皮棉就去賣。同時,皮棉在整個棉花市場中,有一個管理制度,因為棉花在每個軋花廠出的皮棉重量是相等的,每一包皮棉都有一個唯一的序號,因此到底出了多少皮棉,很容易就能統計出來。皮棉和籽棉也有一定的比例,所以出了多少皮棉,就知道進了多少籽棉,做不了假。所以說棉花目標價取得了很重要的成果。

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