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淺析公共行政民營化

發布時間:2019-02-22 09:25

  【摘要】目前,公共行政民營化改革在全球范圍內興起。近年來我國行政領域己經對民營化問題給予了高度的關注。本文在行政法學的視野下審視了公共行政民營化的基本問題并試著對中國公共行政民營化改革提出了見解。本文從對公共行政民營化的概述出發,追溯了公共行政民營化的理論基礎,闡述了公共行政民營化的內涵,分析了公共行政民營化改革趨勢。通過對公共行政民營化的范圍界定以及特許經營、合同外包、公私合營等方式的分析,提出了公共行政民營化的實施途徑。最后提出了規制和完善公共行政民營化的措施。


  【關鍵詞】公共行政;民營化;實現途徑;規制


  1、公共行政民營化的內涵


  公共行政是指政府管理要充分體現“公共性”,即代表公共利益、制定公共政策、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序。按照這一思路,政府職能一方面要繼續強化宏觀調控職能、計劃指導職能、監督協調職能、提供服務職能;另一方面,政府職能應向“公共領域”傾斜,在公共設施和基礎設施建設、教育、環境、資源、人口、公共福利、社會保障、國家安全等方面充分發揮作用。這些職能的有效實施,需要政府建立和不斷完善公共行政體制,而公共行政民營化逐漸成為加強行政體制改革的必然趨勢。


  2、中國公共行政民營化改革趨勢


  (1)民營化是深化政府行政體制改革的重要途徑


  為了彌補市場的不足,政府要承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。但長期以來我國行政體制具有全能主義的特征:政府職能過度膨脹,社會組織萎縮,政府機構不合理,政府部門具有公有制和部門所有制兩重身份,不能適應社會主義市場經濟條件發展的要求。再加上政府用于公用事業的財政支出有限,造成公用事業的發展滯后,阻礙了我國建設現代化的進程。


  (2)民營化可減輕政府財政負擔和提高投資效率


  受傳統計劃經濟投融資體制的影響,中國的資金運行格局是以財政投資為主導的,這樣政府承擔的投資負擔和風險較重。政府作為單一投資主體,投融資方式和資金來源渠道十分有限,更加有限的財力和物力的投入也使得資金的利用效率遠不及企業的市場化運作。政府投資主要側重規模較大的公共項目,所需資金投入量大,有限資金的流動性較弱,增加了財政風險。民營化改革有效利用民營資本,能夠增加資金供給主體,分散政府財政負擔和投資風險。


  3、公共行政民營化進程中的政府定位及現實途徑選擇


  政府做出提供某一公共物品的決定并不意味必須依靠政府雇員和設施來提供它。公共物品的提供和生產相區分的理論是整個民營化概念的核心,是政府角色界定的基礎。但是民營化是有一定界限的,并不是所有的政府職能都要選擇民營化,都能實行民營化。政府在一些領域的責任是不可免除的,某些特定的涉及公共權利運用的職能仍屬政府。


  借鑒西方經驗,民營化主要有以下幾種實現形式:一是合同承包。政府通過和營利或非營利的民間組織簽訂承包合同的形式實現某一活動的民營化。二是公私競爭。公共服務對公共組織和私人組織同時開放,公共組織和任何外部的投標者一同參與競標。三是特許經營。在特許制下,私人組織被賦予在某一地理區域內排他性地提供某一公共物品的權利。四是憑單。在憑單制下,政府給合格的服務對象簽發可以兌換的憑單,他們可以到市場上自由選擇相應的服務。憑單制賦予了服務對象自由選擇的權利,從而使服務提供者有更大的壓力去提供高質量、低成本的服務。


  4、完善和規制公共行政民營化


  我國民營化的路徑需要從經濟學、行政學、行政法學等眾多的學科出發來共同研究,需要從市場、企業以及公眾、政府等多個維度來共同促進民營化改革的順利進行。為此筆者認為應從以下幾個方面進行研討與建構:


  (1)加強和完善立法,堅持依法規制


  從國外民營化的經驗來看,以法律制度作為公用事業改革的準則,以立法為先導,依法行政,可以減少改革的盲目性。目前我國應當以促進有效競爭為導向修改《鐵路法》、《電力法》、《航空法》,制定《電信法》。在這些部門行政法中,應促進有效競爭,保護消費者利益為根本指導思想,進而規定行政規制機構的設置、責權劃分、市場結構等等。


  (2)以政企分開為民營化的關鍵,建立獨立性強的規制機構


  所謂政企分開,就是要求規制機構一定要與規制對象分離,保持獨立性。借鑒國外的規制經驗,筆者認為確立可以成立公用事業監管委員會作為規制的主要機構:第一,這樣做在結構上使得其與政府政策部門分開,可以獨立地執行監管政策而不受利益相關方的干擾。其次,其由一個合議機構來集體領導,從人員構成來講,該機構應當由行業管理專家、技術專家、經濟學家、法學家組成,這些委員具有固定的、得到保證的、任命時間與政府的行政領導錯開的任職年限,這種安排既可以保證監管的專業性也可以保證政策的連續性。第三,公用事業監管委員會要有足夠的經費與人事支配權。


  (3)強調被規制者的參與,保障民營化程序的公正


  在民營化過程中,所有程序都應該公開透明,讓民眾所有的意見都能得到合理表達。以下三項制度尤其值得關注:第一,公開招標制度。以公開招標的方式進行公用事業民營化,無疑可以減少不正當交易和腐敗現象的發生,第二,價格聽證制度。進一步完善公用事業的價格聽證制度,并保證消費者有獲取定價信息與參與制定價格的權利。第三,規制談判制度。第四,公用事業信息公開制度。公用事業關系民生,應該建立公用事業信息公開制度,允許公民獲取有關公用事業規劃、運作的信息。


  (4)強化政府信用,規制規制者


  加強和完善對規制者的規制和監督,使它們把消費者和企業雙方的利益最大化作為行動基準,公正廉明,依法規制。需從兩個方面進行規制:第一,行政程序法的限制。但現實的需要使得我們必須加快制訂行政程序法的步伐,只有遵循正當的行政程序,規制機關才能較好地運用行政裁量權,充分保障相對人的合法權益。第二,加強對行政規制的司法審查。隨著行政訴訟實踐和社會發展的需要,顯然必然要修改現行行政訴訟法,將行政機關的經濟規制行為納入到司法審查的范圍。在修改行政訴訟法的同時,應當相應地修改國家賠償法的有關條款,并制定國家補賠法,對于因政府濫用規制權力而蒙受損害和損失的公民和企業,國家應當給予相應的賠償和補償。


  總之,我們要根據經濟、合理等原則建立公用事業民營化的行政規制體制,嚴格界定行政規制機關職能范圍及其行使方式,并通過新的立法或修改現有實體法,對缺乏經濟合理性的規制制度予以廢除,同時保留和完善合理的規制制度,通過制訂行政程序法、行政許可法,建立起行政規制的合理程序和規制者的規制結構能建立起較為中立和有效的行政體制,才能使有關行政機構的職能朝著微觀規制的方向健康演變。本文來自《公共行政評論》雜志

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